2 Hilfe zur Pflege in Einrichtungen – Prüfung der Heimbetreuungsbedürftigkeit verbessern und sonstige Mängel vermeiden

Menschen, die aufgrund von Pflegebedürftigkeit vollstationär in Heimen betreut werden, haben unter bestimmten Voraussetzungen Anspruch auf Sozialhilfe in Form der Hilfe zur Pflege in Einrichtungen.

Erforderlich ist, dass teilstationäre oder ambulante Hilfen nicht möglich sind oder nicht ausreichen (Heimbetreuungsbedürftigkeit) und die Heimkosten nicht aus eigenem Einkommen und Vermögen sowie Leistungen Dritter (insbesondere von Pflegekassen) finanziert werden können.

Örtlich zuständig für die Hilfen sind die Landkreise und kreisfreien Städte, die die Ausgaben neben dem Land hälftig finanzieren. Kommunen und Land wandten 2021 insgesamt 192,2 Mio. € für die vollstationäre Pflege im Rahmen der Sozialhilfe auf. 29 Mio. € waren es für die Hilfe zur Pflege außerhalb von Einrichtungen. Obwohl lediglich 15 % der Pflegebedürftigen vollstationär versorgt wurden, entfielen demnach auf diese 87 % der Leistungsausgaben.

Untersuchungen des Rechnungshofs bei drei Landkreisen und drei kreisfreien Städten zeigten, dass diese ihren gesetzlichen Pflichten zur sorgfältigen Prüfung und Feststellung der Anspruchsvoraussetzungen für die stationäre Pflege nicht immer genügten.

So wurde beispielsweise Heimbetreuungsbedarf unterstellt, obwohl zur Beurteilung erforderliche medizinische Gutachten nicht vorlagen oder dies nicht bestätigten. Gelegentlich stützten sich die Entscheidungen lediglich auf Empfehlungen der Pflegeheime oder orientierten sich ohne genauere Prüfung an den Vorstellungen der Betroffenen. Des Öfteren wurden Heimaufnahmen mit Beeinträchtigungen begründet, für die ambulante Hilfen ausgereicht hätten. Auch fehlten bei einigen Aufgabenträgern Fachkräfte, um die nicht nur auf medizinische Aspekte zu stützende Heimbetreuungsbedürftigkeit hinreichend festzustellen.

Zwar führen insbesondere soziodemografische Faktoren, wie die Altersstruktur und das Einkommensniveau in den einzelnen Landkreisen und kreisfreien Städten, zu divergierenden Empfängerzahlen. Diese werden aber auch durch die Qualität der Arbeit der Verwaltungen beeinflusst. Daher befanden sich auch pflegebedürftige Menschen in Heimen, deren Versorgung ambulant möglich gewesen wäre.

Die von Landkreisen und kreisfreien Städten verpflichtend zu erstellenden Pflegestrukturpläne enthielten nicht alle relevanten Informationen über vorhandene und noch zu schaffende Pflegeangebote. Für Steuerungszwecke waren sie damit kaum geeignet.

Wie bereits bei anderen Sozialhilfeleistungen festgestellt, wies die Sachbearbeitung durch die Sozialämter Mängel auf. Das betraf beispielsweise die Einkommens- und Vermögensermittlung der Leistungsberechtigten, die Prüfung vorrangiger Sozialleistungen, wie etwa das von Bund und Land finanzierte Wohngeld, sowie von Ansprüchen gegenüber Dritten. Auch nutzten die Sozialämter häufig nicht die ihnen zustehenden Möglichkeiten zum digitalen Datenabruf. In einigen Fällen übernahmen die Landkreise und kreisfreien Städte rechtswidrig Heimkosten im Rahmen der Hilfe zur Pflege für Pflegebedürftige mit dem Pflegegrad 1.

Einige Träger gewährten Leistungen, obwohl sie nicht zuständig waren.

 

3 Schadensausgleich in Sozial- und Jugendämtern – Feststellungen des Rechnungshofs oftmals nur sehr zögerlich umgesetzt

Der Rechnungshof teilt den Kommunen bei seinen Prüfungen u. a. mit, wenn durch fehlerhafte Sachbearbeitung finanzielle Nachteile (Überzahlungen, Mindereinnahmen) eingetreten sind. Es obliegt dann den Gemeinden und Gemeindeverbänden, die Feststellungen des Rechnungshofs umzusetzen und die entstandenen Schäden soweit als möglich auszugleichen.

Besonders relevant ist das bei der Gewährung sozialer Leistungen. Aufgrund vergleichsweise komplexer Regelungen ist hier die Fehleranfälligkeit hoch. Schadens­ausgleich ist insbesondere möglich durch Leistungen von Eigenschadenversicherungen und indem Ersatz- und Erstattungsansprüche geltend gemacht sowie Leistungsberechtigte nachträglich an den Kosten ihrer Leistungen beteiligt werden.

Im Gegensatz dazu betrieben Sozial- und Jugendämter den Schadensausgleich nach Kenntnis der Feststellungen des Rechnungshofs nicht immer mit der gebotenen Sorgfalt und Zeitnähe. Das führte dazu, dass Ansprüche verjährten und nicht mehr realisiert werden konnten.

Abgesehen davon, dass dies den rechtlichen Pflichten widersprach, Forderungen rechtzeitig und vollständig einzuziehen, erwies sich der nachlässige Schadensausgleich auch als unwirtschaftlich. Den Nutzen schadensregulierender Maßnahmen belegte eine Auswertung der Prüfungsverfahren des Rechnungshofs bei 25 Sozial- und Jugendämtern. Danach regulierten die betroffenen Kommunen aufgrund von Feststellungen der Prüfung insgesamt mindestens 10,0 Mio. € an Schäden, im Einzelfall bis zu 1,7 Mio. €. Das Gesamteinnahmepotenzial dürfte bei konsequenter Umsetzung der Schadensregulierung deutlich über dieser Summe liegen.

Eine unsachgemäße Schadensabwicklung verstößt gegen dienstrechtliche und arbeitsvertragliche Pflichten. Bei den Hauptverwaltungsbeamten ist das mit der – ggf. strafbewehrten – Pflicht zur ordnungsgemäßen Vermögensbetreuung nicht vereinbar.

 

4 Verwaltungsgebühren und Auslagenersatz – Erhebungspflichten missachtet und Aufwandsermittlung vernachlässigt

Sofern Kommunen Verwaltungsleistungen (Amtshandlungen) erbringen, die von Dritten beantragt oder anderweitig veranlasst werden, z. B. Genehmigung eines Bauvorhabens oder der Entzug einer Fahrerlaubnis, sind sie verpflichtet, hierfür Verwaltungsgebühren und ggf. Ersatz von Auslagen, wie etwa Porto und Kosten von Ortsbesichtigungen, zu verlangen. Damit soll der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand gedeckt werden.

Demnach sind Verwaltungsgebühren – ähnlich wie die Erstattung sonstiger Verwaltungskosten (Nr. 5 des Kommunalberichts) – Instrumente der verursachungsgerechten Finanzierung von Verwaltungsleistungen. Ansonsten müsste der Aufwand durch Steuern finanziert werden. Im Jahr 2022 betrugen die Einnahmen aus Gebühren und Auslagen 180 Mio. €.

Regelungen zur Höhe der Gebühren finden sich in landesrechtlichen Gebührenverzeichnissen. Teilweise können diese auch in gemeindlichen Satzungen getroffen werden.

Eine Prüfung bei neun Gebietskörperschaften zeigte, dass Gemeinden und Gemeindeverbände abweichend von ihrer Verpflichtung für einige Amtshandlungen keine Verwaltungsgebühren forderten. Das betraf insbesondere Prüfungs- und Beratungsleistungen der Bauaufsichtsbehörden.

Vielfach fehlten Gebührenkalkulationen, um die mit der Amtshandlung verbundenen Kosten zu bestimmen. Im Fall eigener Gebührensatzungen blieben Gebührensätze trotz Kostensteigerungen bis zu zwei Jahrzehnte unverändert.

Die Kommunen erfassten häufig den mit der Amtshandlung verbundenen Arbeitszeitaufwand nur unzureichend. Damit fehlten Angaben, um die Gebühren sachgerecht festzusetzen.

Gebühren, für die in den Gebührenverzeichnissen ein Rahmen vorgesehen war, wurden zumeist nur in Höhe des Mindestbetrags oder im untersten Bereich des Rahmens erhoben.

Soweit Gebühren nicht nur den Aufwand, sondern auch den Nutzen der Amtshandlung für Antragsteller berücksichtigen sollten (z. B. wasserrechtliche Erlaubnisse zur Entnahme von Grundwasser), fehlten Kriterien für dessen Bemessung. Letzterer wurde abweichend von den Vorgaben oftmals nicht in die Gebührenbemessung einbezogen.

Insbesondere für Dienstreisen im Zusammenhang mit gebührenpflichtigen Amtshandlungen machten Kommunen nicht immer Auslagenersatz geltend, obwohl die Gebührenverzeichnisse das vorsahen.

Um den Kommunen die Gebührenerhebung zu erleichtern, hat der Rechnungshof dem Land Rechtsänderungen vorgeschlagen.

 

5 Verwaltungskostenerstattungen – Einnahmepotenziale oft nicht ausgeschöpft

Die Kommunen erbringen vielfach Serviceleistungen (Personalabrechnung, IT-Administration, Buchhaltung, Kassenführung, Überlassung von Räumen usw.) für außerhalb des Haushalts geführte Einrichtungen (z. B. für ihre Eigenbetriebe) und für Dritte (z. B. Zweckverbände und Vereine).

In der Regel ist es geboten, dass die Kommunen sich den damit verbundenen Aufwand erstatten lassen. Anderenfalls müssten die Ausgaben nicht verursachungsgerecht durch allgemeine Deckungsmittel (Steuern) finanziert werden. Wird der Haushaltsausgleich verfehlt, wären sogar Kreditaufnahmen wahrscheinlich. Das ist umso weniger gerechtfertigt, als es den Leistungsbeziehern vielfach möglich ist, solche Kosten ihrerseits durch Gebühren und vergleichbare Entgelte zu finanzieren.

Davon abweichend verzichteten Gemeinden und Gemeindeverbände unzulässig auf die Erstattung ihrer Verwaltungskosten oder forderten keine kostendeckenden Beträge, da der Aufwand nicht sorgfältig ermittelt worden war. Zum Teil wurden Verrechnungsbeträge über Jahre nicht an die Kostenentwicklung angepasst. Zudem forderten einige Kommunen die ihnen zustehenden Beträge nur mit erheblicher Verzögerung an.

Die daraus resultierenden Einnahmeausfälle erreichten im Einzelfall bis zu 0,2 Mio. € jährlich. Insgesamt entgingen den 37 geprüften Kommunen Einnahmen von überschlägig 3,0 Mio. € jährlich.

 

6 Graue Kassen von Ortsbezirken einer kreisfreien Stadt – Haushaltsrecht eklatant missachtet

Sämtliche Ortsvorsteher einer kreisfreien Stadt führten Girokonten, mit denen sie für den jeweiligen Ortsbezirk anfallende Ein- und Auszahlungen abwickelten. In den Jahren 2018 bis 2021 gingen Einzahlungen von wenigstens 183.000 € auf den Konten ein. Die Stadt duldete die Kontenführung, obwohl sie gegen ihre eigenen Regelungen zur Kassensicherheit verstieß. Danach war es nur der Stadtkasse erlaubt, Girokonten einzurichten und zu nutzen.

Ungeachtet dessen, dass die Konten allein städtischen Zwecken dienten, ließ die Stadt zu, dass einige Ortsvorsteher Konteninhaber waren.

Mindestens ein Ortsvorsteher hatte sogar nach seinem Ausscheiden aus dem Amt die Kontoauszüge – Kontoinhaberin war die Stadt – mitgenommen, sodass sie für Kontroll- und Dokumentationszwecke nicht verfügbar waren.

Die Ortsvorsteher bewirtschafteten die Konten außerhalb der städtischen Buchführung. Sie führten folglich nichts an die Stadtkasse ab und verfügten über Guthabenbestände unter Missachtung des zwingenden Vier-Augen-Prinzips.

Auf die Konten zahlten Dritte Nutzungsentgelte für Brauchtumsveranstaltungen in den Ortsbezirken ein. Über deren Höhe entschieden die Ortsvorsteher, ggf. unter Beteiligung informeller Gremien. Beschlüsse dazu durfte jedoch nur der Stadtrat fassen.

Obgleich vor Jahren in zwei Ortsbezirken die Girokonten durch Verwaltungskräfte für Unterschlagungen genutzt wurden, hat die Stadt die Kontenführung entgegen zwingendem Haushaltsrecht nie geprüft.