Die Tarifvertragsparteien haben ab 2007 im Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst Elemente der leitungsbezogenen Vergütung (Leistungsprämien, Leistungszulagen und Erfolgsprämien) eingeführt. Mit diesen Zahlungen soll auf die Motivation und Leistungsbereitschaft des Einzelnen und den Erfolg der jeweiligen Kommunalverwaltungen eingewirkt werden.

Die Leistungsentgelte setzen methodische Verfahren der Leistungsermittlung durch Zielvereinbarungen oder durch Leistungsbewertungen voraus. Das dazu erforderliche System ist in einer Dienstvereinbarung auszugestalten. Das in einem Jahr für Leistungsentgelte zur Verfügung stehende Budget beträgt 2 % der ständigen Monatsentgelte des jeweiligen Vorjahres der unter den TVöD fallenden Beschäftigten.

Fehlen örtliche Regelungen oder werden sie nicht umgesetzt, darf an die Beschäftigten solange nur ein deutlich reduzierter Anteil des Budgets ausgeschüttet werden, bis ein tarifkonformes Verfahren der Leistungsbestimmung zur Anwendung kommt.

Eine Querschnittsprüfung bei über 130 Kommunalverwaltungen hat gezeigt, dass die Hälfte der Kommunen ihren Beschäftigten solche Entgelte tarif- und damit gesetzwidrig² ganz oder teilweise leistungsunabhängig ("Gießkannenverfahren") und ungekürzt zahlte. Daraus resultierten allein 2019 bei 67 Gemeinden und Gemeindeverbänden Überzahlungen von zusammen 5,4 Mio. €.

Aber auch diejenigen Kommunen, die Mitarbeiterleistungen systematisch bewerteten, wichen häufig vom Tarifvertrag ab. So genügten zum Teil bereits durchschnittliche oder sogar unterdurchschnittliche Leistungen, um Leistungsentgelte zu erhalten. Zudem waren bei einer Leistungsermittlung auf der Grundlage von Zielvereinbarungen die zu erfüllenden Ziele vielfach vergleichsweise anspruchslos oder es fehlte der Leistungsbezug.

Insgesamt verdeutlichte die Prüfung, dass über ein Jahrzehnt nach Einführung der Leistungsentgelte die von den Tarifvertragsparteien verfolgten Ziele vielfach noch nicht erreicht waren. Stattdessen wurden die Vorgaben ignoriert und durch pauschale Zahlungen an die Beschäftigten umgangen. Die hierfür vorgetragenen Gründe (vermeintlich hoher Umsetzungsaufwand, Demotivation leistungsschwächerer Kräfte sowie Ablehnung durch die Belegschaft) vermögen nicht zu überzeugen und rechtfertigten keine Abweichung von verbindlichem Tarifrecht.

 

Eine kreisfreie Stadt zahlte einem Teil ihrer Beschäftigten seit vielen Jahren außertarifliche Zulagen in Höhe des Unterschiedsbetrags zwischen ihrer Entgeltgruppe³ und der nächsthöheren, sofern sie sich – neben weiteren Voraussetzungen – verpflichteten, vorzeitig ihren Ruhestand anzutreten.

Die längstens für drei Jahre gewährten Zulagen erhielten zuletzt etwa 60 Kräfte der Stadt und städtischer Einrichtungen (Jahresbetrag überschlägig 40.000 €).

Ursprünglich verfolgten die seit 1989 geleisteten Zahlungen, intern als „Aktion Abendsonne“ bezeichnet, vorrangig arbeitsmarktpolitische Gründe und sollten durch vorzeitiges Ausscheiden älterer Mitarbeiter Beschäftigungsmöglichkeiten für Jüngere in Zeiten erhöhter Arbeitslosigkeit eröffnen.

Auch nachdem sich die Arbeitsmarktlage deutlich gebessert hatte, gewährte die Stadt weiterhin Zulagen, um dadurch langjährige Treue und besondere Leistungen zu würdigen. Zudem rechtfertigte sie die Zahlungen mit sozialen Erwägungen, da von ihnen lediglich Beschäftigte in vergleichsweise niedrigen Entgeltgruppen profitierten.

Die Zahlung über- und außertariflicher Zulagen an ihre Beschäftigten ist den Gemeinden und Gemeindeverbänden nur in eng begrenzten, besonders begründeten Ausnahmefällen gestattet. Das erfordert Situationen, die solchermaßen bei anderen kommunalen Arbeitgebern nicht vorliegen.

Diese Voraussetzungen waren jedoch nicht gegeben. Weder die ursprüngliche Arbeitsmarktlage noch Motivations- und Belohnungserwägungen sowie soziale Gründe waren stadtspezifisch, sondern betrafen andere kommunale Arbeitgeber in vergleichbarer Weise.

Die jahrelange rechtswidrige Praxis stand auch nicht mit der Haushaltslage der Stadt in Einklang, die seit 1993 den Haushaltsausgleich durchweg verfehlte und hohe Verbindlichkeiten aus Liquiditätskrediten hatte.

Nachdem die Aufsichtsbehörde die Auffassung des Rechnungshofs zur Rechtswidrigkeit der "Aktion Abendsonne" bestätigt hatte, sagte die Stadt zu, die Zahlungen nicht mehr zu gewähren.

 

Ein Landkreis, dessen Haushaltslage seit Jahren hoch defizitär war, erwarb 2016 in einer kleinen Ortsgemeinde ein ehemaliges Wohnheim, um dieses nach Umbaumaßnahmen als Asylbewerberunterkunft und für touristische Zwecke (Verpachtung von Räumen als Hotel garni) zu nutzen⁴.

Den Gremien des Landkreises fehlten zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über das Projekt die für eine sachgerechte Entscheidung notwendigen Grundlagen, insbesondere Wirtschaftlichkeitsberechnungen, Nutzungskonzepte und Bauzustandsuntersuchungen.

Die in einer Sitzungsvorlage genannten Kosten von 1,0 Mio. € für den Erwerb und Umbau des ehemaligen Wohnheims waren viel zu gering, da erhebliche Substanzmängel zu beseitigen waren. Diese wurden zunächst nicht erkannt, weil weder vor dem Kauf der Liegenschaft noch bei der Planung der Umbaumaßnahme die erforderlichen bauwerksdiagnostischen Untersuchungen durchgeführt worden waren. Die zur Mängelbeseitigung und für die Hotelnutzung anfallenden Planungs- und Baukosten erhöhten sich gegenüber den ursprünglichen Annahmen nach vorläufigen Ermittlungen auf mindestens 2,5 Mio. €.

Die mit dem Hotelbetrieb erwarteten Pachteinnahmen waren viel zu hoch angesetzt, da die prognostizierte Bettenauslastung in der abgelegenen Gemeinde auf unrealistischen Einschätzungen beruhte. Selbst wenn sie erreicht worden wäre, hätte das nicht annähernd zur Amortisation der Baukosten geführt.

Dessen ungeachtet stand das Gebäude Mitte 2020 – und damit ein Jahr nach Fertigstellung – immer noch leer. Anstelle der Verpachtung für Hotelzwecke sollten Räume an eine kirchliche Einrichtung und weitere Interessenten vermietet werden. Auch wenn die Verhandlungen zum Abschluss kommen und Mieteinnahmen wie erwartet eingehen, wird der Umbau dadurch nie rentabel.

 

Landkreise sowie kreisfreie und große kreisangehörige Städte verfügen über mit Volljuristen besetzte Rechtsämter. Deren vorrangiger Einsatz zur Rechtsberatung und Prozessvertretung der Kommunen ist aus Gründen der Wirtschaftlichkeit geboten. Der mit dem Einkauf externen rechtlichen Sachverstands verbundene Zusatzaufwand bedarf der Rechtfertigung durch besondere Umstände des Einzelfalls. Daran fehlt es mitunter.

Anlässlich eines Rechtsstreits (sog. Kommunalverfassungsstreitverfahren) zwischen der Oberbürgermeisterin einer großen kreisangehörigen Stadt und einem Mitglied des Stadtrats nahm die Oberbürgermeisterin für Zwecke der Rechtsberatung und zur Vertretung vor dem Verwaltungsgericht eine Rechtsanwaltskanzlei in Anspruch. Die damit verbundenen Kosten von 10.300 € für die Vergütung der Kanzlei – die Oberbürgermeisterin unterlag vor Gericht – waren vermeidbar. Die Stadt verfügte über ein personell ausreichend besetztes Rechtsamt, dessen Leiterin zur Vertretung befugt und zweifelsfrei fachlich in der Lage gewesen wäre, zumal die streitgegenständlichen Normen der Gemeindeordnung für eine Verwaltungsjuristin keineswegs außergewöhnlich waren. Zudem begleitete sie den Rechtsstreit ausgiebig und korrigierte sogar Schriftsätze des mandatierten Rechtsanwalts.

Die Beauftragung der Kanzlei war somit evident unwirtschaftlich. Der Rechnungshof hat daher die Stadt aufgefordert, Schadensersatzansprüche gegen die Oberbürgermeisterin zu prüfen.
 

Kommunen obliegt als Trägern der Straßenbaulast die Aufgabe, entsprechend ihrer Leistungsfähigkeit die Gemeindestraßen in einem dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand zu erhalten. Eine landesweite Umfrage des Rechnungshofs bei den 192 hauptamtlich geführten Gemeinden ergab, dass diese nur sehr unzureichend erfüllt wurde.

Den meisten befragten Kommunen fehlten wesentliche Grundlagen für ein ordnungsgemäßes Erhaltungsmanagement und eine sachgerechte Investitionsplanung.

• 82 % hatten auch fünf Jahre nach Einführung der Doppik keine erneute Zustandserfassung und -bewertung ihrer Straßennetze durchgeführt.
• Etwa die Hälfte konnte keine Angaben zu Art und Umfang der durchgeführten Erhaltungsmaßnahmen machen.
• Lediglich 2 % hatten einen vollständigen Überblick über die Aufbaudaten der Fahrbahnen ihres gesamten Straßennetzes.
• Zwei Drittel verfügten über keine aktuellen Untersuchungen zur Verkehrssituation und -entwicklung.
• Fast zwei Drittel hatten sich mit Gefahren, die von schädlichen Auswirkungen des Klimawandels – wie z. B. Starkregen und anderen extremen Wetterereignissen – für einzelne Abschnitte ihrer Straßennetze ausgehen, nicht auseinandergesetzt.

Ein vom Rechnungshof gebildeter Index zum Stand der Umsetzung systematischer Straßenerhaltungsplanung ergab für Ortsgemeinden, verbandsfreie Gemeinden und kreisfreie Städte Werte von lediglich 30 %, 41 % und 52%. Dies zeigt erheblichen Verbesserungsbedarf.

Soweit Gemeinden die Notwendigkeit von Erhaltungsmaßnahmen erkannt und hierfür Finanzmittel eingeplant hatten, gelang es nur wenigen, diese plangemäß einzusetzen. Der drohenden Entstehung oder Ausweitung von Schäden konnte daher vielfach nicht rechtzeitig vorgebeugt werden.

Das Straßeninfrastrukturvermögen der befragten Gemeinden wies bereits Ende 2015 einen Wertverlust von 20 % gegenüber den Werten der Eröffnungsbilanzen auf. Aus den Angaben von 38 Gemeinden errechnete sich zum 1. Januar 2019 für dringend erforderliche Erhaltungsmaßnahmen ein Nachholbedarf von 170.000 € je Netz-km. Allein für die kreisfreien Städte und die verbandsfreien Gemeinden ergibt sich daraus ein hochgerechneter Bedarf von 1,1 Mrd. €.

Die Daueraufgabe der systematischen Straßenerhaltungsplanung erfordert ausreichende fachliche Kompetenz in den Kommunalverwaltungen. Die Umfrage zeigte, dass 30 % der Verbandsgemeinden⁵ und 12 % der verbandsfreien Gemeinden keine Straßenbau-Ingenieure sowie teilweise auch kein sonstiges technisches Personal beschäftigten. Wird die baufachliche Qualifikation bei dem Personaleinsatz nicht genügend berücksichtigt, werden Gemeinden ihrer Bauherrenverantwortung nicht gerecht und gehen das Risiko von Fehlentscheidungen ein.
 

Der Rechnungshof hat auf Basis einer Umfrage bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden die Wirtschaftlichkeit und Nachhaltigkeit des Betriebs geothermischer Anlagen (mit Erdsonden ausgerüstete Sole/Wasser-Kompressionswärmepumpen) überprüft.

Die mit der Umfrage identifizierten 42 zwischen 1996 und 2017 errichteten Anlagen verursachten Investitionskosten von 4,7 Mio. €. Für fast 70 % der Anlagen fehlten Wirtschaftlichkeitsberechnungen.

Für 20 Anlagen, die seit Inkrafttreten des Erneuerbare Energien-Wärmegesetzes im Jahr 2009 installiert wurden, war mangels Messvorrichtungen nicht nachweisbar, ob sie den gesetzlichen Vorgaben eines wirtschaftlichen Betriebs und zur Reduzierung des CO2-Ausstoßes genügten.