Jahresbericht 2021, Nr. 15 - Förderung der Pflegestützpunkte und der Fachkräfte der Beratung und Koordinierung
- Überprüfung der Zahl an Pflegestützpunkten und der Höhe der Pauschalförderung erforderlich -
Wesentliches Ergebnis der Prüfung
In Rheinland-Pfalz sind zur wohnortnahen Beratung, Versorgung und Betreuung der Versicherten insgesamt 135 Pflegestützpunkte eingerichtet. Mit durchschnittlich 30.000 Einwohnern je Pflegestützpunkt weist das Land bundesweit die höchste Versorgungsdichte aus. Eine Bedarfsanalyse wurde bisher nicht durchgeführt.
Das Land förderte die Personalkosten der in den Pflegestützpunkten eingesetzten Fachkräfte der Beratung und Koordinierung. Diese hatten auf vertraglicher Grundlage und auf Rechnung der Pflege- und Krankenkassen auch Pflegeberatung im Umfang von einem Viertel einer Vollzeitstelle zu erbringen. Die erbrachte Pflegeberatung war indes höher und wurde zulasten des Landes nicht sachgerecht abgegolten. Bei einer frühzeitigen Anpassung der vertraglich zu erbringenden Pflegeberatung auf je ein Drittel einer Vollzeitstelle hätte das Land alleine 2017 Zuwendungen von 443.000 € vermeiden können.
Die Höhe der Sachkostenpauschale für die Fachkräfte der Beratung und Koordinierung von jeweils 5.000 € jährlich war nicht angemessen.
Das eingesetzte IT-Verfahren bildete die erbrachten Leistungen der Fachkräfte der Beratung und Koordinierung nicht hinreichend ab und war damit als Steuerungsinstrument nicht geeignet.
Das Förderverfahren wies Mängel auf. Finanzierungspläne fehlten, Zuwendungen zur Anteilfinanzierung wurden ohne Begrenzung auf einen Höchstbetrag gewährt und Prüfungen des Besserstellungsverbots waren nicht erkennbar. Zudem lagen den Förderungen keine messbaren Ziele und Kennzahlen zugrunde, womit ihr Erfolg nicht prüfbar war.
Forderungen des Rechnungshofs · Stellungnahmen der Landesregierung · Parlamentarische Behandlung
(Teilziffer 3 des Jahresberichtsbeitrags)
3.1 Zu den nachstehenden Forderungen wurden die gebotenen Folgerungen bereits gezogen oder eingeleitet:
Der Rechnungshof hatte gefordert,
a) den Bedarf an Pflegestützpunkten unter Berücksichtigung u. a. der zu erbringenden Beratungsleistungen, der Zahl der pflegebedürftigen Personen und der Altersstruktur der Bevölkerung in dem jeweiligen Einzugsgebiet zu prüfen,
b) die Sachkostenpauschale unter Berücksichtigung der tatsächlichen Kosten neu zu bemessen,
c) darauf hinzuwirken, dass die Fachkräfte der Beratung und Koordinierung Pflegeberatung nur im vertraglich geschuldeten Umfang erbringen oder die Vereinbarungen über die anteilige Finanzierung der Fachkräfte der Beratung und Koordinierung auf der Grundlage der jeweiligen Arbeitszeitanteile angepasst werden,
d) den flächendeckenden Einsatz eines geeigneten Programms zur Dokumentation der Arbeit der Fachkräfte der Beratung und Koordinierung sowie zur Erledigung der Steuerungsaufgaben des Ministeriums und des Landesamts zu prüfen,
e) die Mängel im Förderverfahren abzustellen.
3.2 Folgende Forderung ist nicht erledigt:
Der Rechnungshof hat gefordert, über die Ergebnisse der eingeleiteten Maßnahmen zu Nr. 3.1 Buchstaben a bis d zu berichten.
Die Landesregierung hat für das Entlastungsverfahren zu dem Beitrag folgende Stellungnahme abgegeben (Drucksache 17/15003 S. 31):
"Zu Ziffer 3.2 i.V.m. Ziffer 3.1 a):
Ab 2009 ist die bewährte Struktur der Beratungs- und Koordinierungsstellen zu 135 Pflegestützpunkten weiterentwickelt worden, um in Rheinland-Pfalz weiterhin ein notwendiges, bedarfsentsprechendes Angebot an Beratungs- und Unterstützungsleistungen für pflegebedürftige Menschen und ihrer Angehörigen vorzuhalten.
Aus der Studie der IGES Institut GmbH zur Erfüllung der Koordinierungs- und Vernetzungsaufgaben sowie der Qualitätssicherung in Pflegestützpunkten von 2018 kann abgeleitet werden, dass eine Bandbreite von einer Vollzeitkraft pro 20.000 bis 40.000 Einwohnerinnen und Einwohner eine gute, allgemeine Orientierungsgröße für eine bedarfsgerechte Personalausstattung von Pflegestützpunkten bietet. In diesem Rahmen bewegt sich auch die regelhafte Ausstattung von Pflegestützpunkten in Rheinland-Pfalz mit 1,5 Vollzeitkräften.
Ziel der Landesregierung ist es, Menschen mit einem pflegerischen Beratungs- und Unterstützungsbedarf eine gute und wohnortnahe flächendeckende Beratungs- und Unterstützungsstruktur anzubieten. Dies kann nur mit einem dichten Netz aus den bestehenden 135 Pflegestützpunkten mit der oben genannten Personalausstattung erfolgen. Die bedarfsgerechte Struktur ist u. a. durch die dargestellten Indikatoren belegt und ein direkter Vergleich mit eingerichteten Pflegestützpunkten in anderen Bundesländern lässt aufgrund der unterschiedlichen Lösungsansätze keine Rückschlüsse auf die Bedarfslage in Rheinland-Pfalz zu. Die Nachfrage nach den Leistungen der Stützpunkte zeigt nach Einschätzung der Landesregierung, dass dieses Angebot gerne von den Betroffenen in Anspruch genommen und benötigt wird.
Die Landesregierung teilt die Einschätzung des Rechnungshofes, dass bezüglich der Größe von regionalen Einzugsbereichen über die derzeitige Bezugsgröße von landesweit durchschnittlich jeweils 30.000 Einwohnerinnen und Einwohnern je Pflegestützpunkt als alleiniger Maßstab für die Gliederung der örtlichen Beratungsbereiche zu diskutieren ist. Sie hat das Ziel, mit allen beteiligten Institutionen zu erörtern, welche Bezugsgrößen für die kreisfreien Städte und Landkreise künftig am besten geeignet sind, um die Beratung vor Ort mit Blick auf die demografische Entwicklung langfristig abzusichern.
Die von den Vertragspartnern des Landesrahmenvertrages eingerichtete Arbeitsgruppe „Strukturentwicklung Pflegestützpunkte“ wird Alternativen zu der vorgenannten Bezugsgröße für die Einzugsbereiche diskutieren und erörtern, welche Faktoren für eine Neustrukturierung der Einzugsbereiche künftig als gute Bemessungsgrundlage dienen können. Beispielhaft sind hier u. a. die Zahl der pflegebedürftigen Personen, die Altersstruktur der Bevölkerung und die erbrachten Beratungs- und Unterstützungsleistungen in den jeweiligen Beratungsbereichen zu nennen. Eine Betrachtung auf Basis valider Zahlen bezüglich der Leistungserbringung erscheint aber erst vielversprechend, wenn diese Daten im regelhaften Betrieb und nicht während der Arbeit unter Pandemiebedingungen mit der seit Januar 2021 eingesetzten neuen Dokumentationssoftware erhoben werden.
Die Landesregierung wird die Ergebnisse aus der Arbeitsgruppe „Strukturentwicklung Pflegestützpunkte“ gemeinsam mit den Vertreterinnen und Vertretern aller Beteiligten erörtern, um vor einer Umsetzung breite Akzeptanz für eine Neugliederung zu erzielen.
Zu Ziffer 3.2 i.V.m. Ziffer 3.1 b):
Im Rahmen einer nächsten Änderung des Landesgesetzes zur Sicherstellung und Weiterentwicklung der pflegerischen Angebotsstruktur (LPflegeASG) wird die Neubemessung der Sachkostenpauschale entsprechend den Prüfungsfeststellungen angepasst. Zur Umsetzung einer bedarfsgerechteren Förderung könnten Teilpauschalen, z. B. für die Kostengruppen Fahrt- und Fahrzeugkosten, Fortbildung und Supervision sowie EDV- und Mobilfunkkosten (Ausstattung, Betreuung, Mobiltelefonie), berücksichtigt werden.
Vor einer Änderung der Rechtsgrundlage wird die zuständige Landesbehörde mit der Durchführung einer Erhebung bei den Anstellungsträgern der Fachkräfte der Beratung und Koordinierung beauftragt, um bei der Neukalkulation die zugrundeliegenden Gesamtkosten realistisch zu bemessen. Die Ergebnisse fließen in die Neubemessung mit ein.
Zu Ziffer 3.2 i.V.m. Ziffer 3.1 c):
Die anteilige Finanzierung der Fachkräfte der Beratung und Koordinierung durch die Kranken- und Pflegekassen ist derzeit zwischen den Kassen und dem Land vertraglich geregelt. Der Vertrag über die Beauftragung der Fachkräfte der Beratung und Koordinierung seitens der Kranken- und Pflegekassen zur Durchführung der Pflegeberatung nach dem Sozialgesetzbuch Elftes Buch (SGB XI) und deren anteilige Finanzierung ist für den gemeinsamen Betrieb der Pflegestützpunkte in Rheinland-Pfalz von existenzieller Bedeutung. Nur so konnte der Aufbau von Doppelstrukturen in Form der Beratungs- und Koordinierungsarbeit durch die Beratungs- und Koordinierungsstellen einerseits und der Durchführung der Pflegeberatung durch die Pflegekassen andererseits verhindert werden.
Die Prüfung wurde ausschließlich bei den Fachkräften der Beratung und Koordinierung durchgeführt. Den Feststellungen liegen geschätzte Arbeitszeitanteile zugrunde. Darüber hinaus erfolgte keine Einbeziehung der Fachkräfte der Kranken- und Pflegekassen. Auf dieser unvollständigen und nicht validen Datenbasis lehnen alle Vertragspartner eine Anpassung der Vereinbarung ab.
Mit den Kranken- und Pflegekassen ist vereinbart, dass auf einer validen und reliablen Datengrundlage, die durch die seit Januar 2021 eingesetzte neue Dokumentationssoftware zu erwarten ist, der Umfang der Aufgabenbereiche im Pflegestützpunkt insgesamt betrachtet wird. Anhand der Ergebnisse sollen dann Schlussfolgerungen bezüglich möglicher Anpassungen der vertraglichen Vereinbarungen gezogen und diese ggf. neu verhandelt werden.
Ziel der Landesregierung ist auf jeden Fall, eine vertragliche Vereinbarung mit den Kranken- und Pflegekassen über die Beauftragung der Fachkräfte der Beratung und Koordinierung zur Durchführung der Pflegeberatung nach dem SGB XI durch die Kranken- und Pflegekassen und deren anteilige Finanzierung beizubehalten und dies in einem Konsens mit den Vertragspartnern zu erreichen. Alles andere würde dem Ziel, die Pflegestützpunkte in ihrer jetzigen Struktur zu sichern und weiterzuentwickeln, zuwiderlaufen. Gleichwohl besteht ein berechtigtes Interesse des Landes an einer Anpassung auf Grundlage entsprechender Datenerhebungen. Für eine Vereinbarung kann nach Einschätzung der Landesregierung allerdings nur die Datenlage in der regulären Stützpunktarbeit und nicht diejenige unter Pandemiebedingungen sein.
Zu Ziffer 3.2 i.V.m. Ziffer 3.1 d):
In den rheinland-pfälzischen Pflegestützpunkten ist seit Januar 2021 die neue Dokumentations- und Evaluationssoftware „CareCM 2.0“ flächendeckend im Einsatz. Durch die neue Software ist zu erwarten, dass sich die Datenlage bezüglich der im Pflegestützpunkt erbrachten Leistungen verbessert.
Zunächst ist im Rahmen der regelmäßigen Berichterstattung über die Arbeit der Pflegestützpunkte die Einführung eines landesweit einheitlichen standardisierten Jahresberichts vorgesehen, um dadurch auch eine Vergleichbarkeit über die Tätigkeiten zu erlangen. Auf dessen Grundlage wird die zuständige Landesbehörde beauftragt, ein Konzept zur Vereinbarung von messbaren Zielen und Kennzahlen im Rahmen des Förderverfahrens zu entwerfen und nach Abstimmung mit dem Ministerium für Soziales, Arbeit, Gesundheit und Demografie umzusetzen."
Der Haushalts- und Finanzausschuss hat auf der Grundlage des Vorschlags der Rechnungsprüfungskommission dem Landtag folgenden Beschluss empfohlen (Drucksache 18/1075 S. 13):
"Es wird zustimmend zur Kenntnis genommen, dass
a) eine Neustrukturierung der Einzugsbereiche der Pflegestützpunkte auf der Grundlage der Daten der neuen Dokumentationssoftware unter Einbeziehung von Faktoren wie die Zahl der pflegebedürftigen Personen, die Altersstruktur der Bevölkerung und die erbrachten Beratungs- und Unterstützungsleistungen geprüft werden soll,
b) die vertragliche Regelung zum Umfang der von den Fachkräften der Beratung und Koordinierung zu erbringenden Pflegeberatung auf der Datengrundlage der neuen Dokumentationssoftware überprüft und gegebenenfalls neu verhandelt wird,
c) vor einer Änderung des Landesgesetzes zur Sicherstellung und Weiterentwicklung der pflegerischen Angebotsstruktur die Gesamtkosten erhoben werden und auf dieser Basis die Sachkostenpauschale neu bemessen wird,
d) zwischenzeitlich eine neue Dokumentations- und Evaluationssoftware flächendeckend zum Einsatz kommt,
e) die Mängel im Förderverfahren behoben werden.
Die Landesregierung wird aufgefordert, über die Ergebnisse der Prüfung
a) der Neustrukturierung der Einzugsbereiche der Pflegestützpunkte,
b) der vertraglichen Regelung zum Umfang der von den Fachkräften der Beratung und Koordinierung zu erbringenden Pflegeberatung
zu berichten."
Der Landtag hat diesen Beschluss im September 2021 gefasst.
Die Landesregierung hat dem Landtag wie folgt berichtet (Drucksache 18/2128 S. 14):
"Zu Buchstabe a):
Die Landesregierung hat unter Berücksichtigung verschiedener Faktoren, die für eine Neustrukturierung der Einzugsbereiche in Frage kommen, verschiedene Betrachtungen über die Auswirkungen auf die Struktur der Pflegestützpunkte angestellt. Die Ergebnisse wurden in der Arbeitsgruppe „Strukturentwicklung Pflegestützpunkte“ erörtert. Es wurde vereinbart, eine vertiefende Bewertung unter Berücksichtigung folgender Eckpunkte vorzunehmen und die konkreten Auswirkungen bezogen auf die Landkreise und kreisfreien Städte zu betrachten:
a) Altersstruktur der Bevölkerung von 65 Jahren und älter,
b) Zahl der pflegebedürftigen Personen sowie
c) Bevölkerungsdichte (Entfernungen im ländlichen Raum).
Die Ergebnisse werden in der Arbeitsgruppe „Strukturentwicklung Pflegestützpunkte“ weiter diskutiert, mit dem Ziel eine breite Akzeptanz für eine Neugliederung zu erreichen. Im Anschluss erfolgt eine Erörterung mit den Vertreterinnen und Vertretern aller Beteiligten, d. h. der Pflegekassen, der Anstellungsträger der Beratungs- und Koordinierungskräfte sowie der kommunalen Vertretungen, um auf Basis der gemeinsamen Ergebnisse eine Umsetzung der Neugliederung bzw. entsprechend notwendige Anpassungen vorzunehmen.
Zu Buchstabe b):
Die Landesregierung stimmt mit den Vertragspartnern überein, dass eine vertragliche Anpassung nur unter Betrachtung einer gemeinsamen Aufgabenwahrnehmung von Fachkräften der Pflegekassen und Fachkräften der Beratung und Koordinierung im Pflegestützpunkt sinnvoll und zielführend ist. Die Vertragsparteien sind in den bisherigen Gesprächen übereingekommen, dass weiterführende Schlussfolgerungen über eine mögliche Vertragsanpassung nur auf Grundlage der statistischen Auswertungen der neuen Dokumentationssoftware (erstmals für das Jahr 2021) gezogen werden können.
Den Vertragsparteien ist es wichtig, die gemeinsame Aufgabenwahrnehmung in den Pflegestützpunkten zu sichern und fortzuführen. Dementsprechend werden die Vertragsparteien unter Berücksichtigung der dann vorliegenden Daten die Möglichkeiten einer Vertragsanpassung mit dem Ziel, eine einvernehmliche Lösung zu finden, weiter erörtern und ggf. umsetzen."
Der Haushalts- und Finanzausschuss hat auf der Grundlage des Vorschlags der Rechnungsprüfungskommission dem Landtag empfohlen, die Landesregierung aufzufordern, "über die Ergebnisse der Prüfung
– der Neustrukturierung der Einzugsbereiche der Pflegestützpunkte sowie
– der vertraglichen Regelung zum Umfang der von den Fachkräften der Beratung und Koordinierung zu erbringenden Pflegeberatung"
möglichst bald zu berichten (Drucksache 18/4302 S. 21).
Der Landtag hat diesen Beschluss im November 2022 gefasst.
Die Landesregierung hat dem Landtag wie folgt berichtet (Drucksache 18/5310 S. 32)
"Erster Spiegelstrich:
Die Träger der Pflegestützpunkte auf Landesebene und die Landesregierung haben sich unter Beteiligung der Verbände der Anstellungsträger der Fachkräfte der Beratung und Koordinierung darauf verständigt, dass sich die künftige Struktur der Pflegestützpunkte bzw. der Fachkraftstellen der Beratung und Koordinierung in den Landkreisen und kreisfreien Städten auf Grundlage der Altersstruktur der Bevölkerung von 60 bzw. 65 Jahren und älter sowie der Zahl der pflegebedürftigen Menschen orientieren soll. Die Erhebungen zeigen, dass annähernd 90 % der Klientinnen und Klienten, die selbst oder deren Angehörige für sie in den Pflegestützpunkten beraten werden, 60 Jahre und älter sind. Damit bieten dieser allgemeine Faktor und die Zahl der pflegebedürftigen Menschen eine gute Basis für eine Neustrukturierung.
Auf dieser Grundlage werden die strukturellen Veränderungen ermittelt und nach Erörterung mit den Vereinbarungspartnern auf Landes- und regionaler Ebene unter Berücksichtigung entsprechender Übergangsfristen in die vertraglichen Vereinbarungen übernommen. Bezüglich der Fachkraftstellen der Beratung und Koordinierung erfolgt bei der nächsten Änderung des Landesgesetzes zur Sicherstellung und Weiterentwicklung der pflegerischen Angebotsstruktur (LPflegeASG) bzw. der Durchführungsverordnung zum LPflegeASG die entsprechende gesetzliche Anpassung.
Zweiter Spiegelstrich:
Die statistischen Auswertungen aus der Dokumentationssoftware der Pflegestützpunkte für das Jahr 2021 liegen seit Mitte des vierten Quartals 2022 vor. Die Analyse der Ergebnisse durch die Vertragsparteien hat ergeben, dass die Inanspruchnahme der Pflegestützpunkte im Jahr 2021 noch zu sehr von den Auswirkungen der Corona-Pandemie geprägt war und sich daraus keine belastbaren Faktoren für eine Anpassung der vertraglichen Vereinbarungen zum Umfang der von den Fachkräften der Beratung und Koordinierung zu erbringenden Pflegeberatung ableiten lassen.
Die vorläufigen Auswertungen des ersten bis dritten Quartals für das Jahr 2022 zeigen, dass im Jahr 2022 eine Inanspruchnahme der Pflegestützpunkte zu erwarten ist, die annähernd dem Niveau vor der Corona-Pandemie entsprechen dürfte.
Nach den abschließenden statistischen Auswertungen für das Jahr 2022, die im 1. Halbjahr 2023 vorliegen sollten, werden die Vertragsparteien eine erneute Analyse der Zahlen vornehmen und unter Berücksichtigung der Ergebnisse ggf. eine Vertragsanpassung verhandeln."
Der Haushalts- und Finanzausschuss hat auf der Grundlage des Vorschlags der Rechnungsprüfungskommission dem Landtag empfohlen, die Landesregierung aufzufordern, "über die Prüfungs- und ggf. Verhandlungsergebnisse zum Umfang der von den Fachkräften der Beratung und Koordinierung zu erbringenden Pflegeberatung" möglichst bald zu berichten (Drucksache 18/7526 S. 19).
Der Landtag hat diesen Beschluss im September 2023 gefasst.
Die Landesregierung hat dem Landtag wie folgt berichtet (Drucksache 18/8603 S. 35):
"Die Vertragsparteien werden die vertraglichen Vereinbarungen auf Grundlage der Daten, die den regelhaften Betrieb der Pflegestützpunkte nach der Corona-Pandemie verlässlich abbilden, prüfen. Hierfür werden die statistischen Auswertungen der Jahre 2023 und 2024 herangezogen, sodass eine Prüfung und Bewertung in 2025 stattfinden wird."